Aufnahme oder Transit? - Österreichs Asylpolitik

Warum das wichtig ist: Die europäische Asyl- und Migrationspolitik ist eines der meist diskutieren Themen der letzten Jahre. Angesichts von Bildern überfüllter Flüchtlingslager in Griechenland hat das Thema trotz der weltweiten Covid-19 Pandemie nichts an seiner Aktualität verloren. Eines jener Länder, das seine Politik auf den Schutz der Außengrenzen ausgerichtet hat, damit Flüchtlinge Europa kaum mehr erreichen können, ist Österreich. Ein Blick in die Geschichte der österreichischen Asyl- und Flüchtlingspolitik zeigt, dass diese Entwicklung nicht erst 2015 begonnen hat und hilft einen nüchternen Blick auf gegenwärtige Ereignisse zu gewinnen.

Migration in Österreich heute

Wenige Tage bevor Covid-19 die Welt in einen globalen Lockdown schickte, beschäftigte die Angst vor einer neuen Fluchtbewegung Europa. Um Druck auf die Europäische Union auszuüben, öffnete der türkische Präsident Recep Tayyip Erdogan am 29. Februar 2020 die Grenzen zur EU. An der griechisch-türkischen Grenze kam es zu tumultartigen Zusammenstößen. Die griechische Polizei versuchte mit Tränengas und Blendgranaten Flüchtlinge am Überqueren der Grenze zu hindern. Im Mai 2020 leben mehr als 20.000 Menschen im Flüchtlingslager Moria auf der griechischen Insel Lesbos unter unzureichenden hygienischen Bedingungen auf engstem Raum. Es ist das größte Flüchtlingslager Europas. Gerade in Zeiten einer weltweiten Pandemie, wird erkennbar, wie unzumutbar die dortigen Zustände sind. Die Forderungen, das Lager zu evakuieren, werden immer lauter, nur wenige Regierungen erklären sich jedoch bereit, Flüchtlinge aufzunehmen. Die Österreichische Bundesregierung lehnt eine Aufnahme ab.
Insbesondere seit der Fluchtbewegung des Jahres 2015 neigt man in der Öffentlichkeit dazu, diese Ereignisse als eine Herausforderung zu betrachten, mit der Europa in dem Ausmaß noch nicht konfrontiert war und die deshalb kaum zu bewältigen ist. Wirft man jedoch den Blick zurück, so muss man feststellen, dass Flucht und Migration wiederkehrende Phänomene in Österreich, Europa und der Welt sind. Auch für die Flucht über das Mittelmeer in vollkommen unzureichenden Booten lassen sich historische Pendants finden. Ab 1975 ereignete sich als Folge des Vietnamkriegs über einen Zeitraum von fast 25 Jahren eine Flucht- und Migrationsbewegung in Südostasien, in der über 3 Millionen Menschen ihre Heimat verließen. Die meisten waren sogenannte „Boat-People“, größtenteils Vietnames:innen, die über den riskanten Seeweg in behelfsmäßigen und überfüllten Booten flüchteten (Beuchling, 2019).
Wenn dennoch auf historische Fluchtbewegungen repliziert wird, so werden sie oft genutzt, um eine politische Entscheidung oder einen medialen Diskurs zu rechtfertigen. Die amtierende Ministerin für Frauen, Gleichstellungen und Integration Susanne Raab (ÖVP) zog im März 2020 angesichts der Ereignisse an der griechisch-türkischen Grenze Vergleiche mit der Fluchtbewegung aus Jugoslawien in den 1990er-Jahren. Sie betonte, dass primär Nachbarländer Schutz und Hilfe bieten müssen und zog hier Vergleiche mit der österreichischen Hilfe für jugoslawische Flüchtlinge. Populär ist auch, auf die Fluchtbewegung von 1956 aus Ungarn zu verweisen und Österreichs Hilfs- und Aufnahmebereitschaft herauszustreichen. Gerade solche historischen Rückgriffe machen eine kritische Analyse notwendig.

Das Forschungsprojekt

In meinem Forschungsprojekt untersuche ich Österreichs Umgang mit Fluchtbewegungen von 1956 bis 1990, insbesondere jene in Folge der Revolution in Ungarn 1956, nach der Niederschlagung des „Prager Frühlings“ 1968, im Rahmen einer politischen Krise in Polen 1981 und rund um den Fall des „Eisernen Vorhangs“ 1989/90. Ein besonderer Fokus liegt dabei auf der Tätigkeit von nationalen und internationalen Hilfsorganisationen, wie der Rot-Kreuz Bewegung oder dem UNHCR. Die Einbeziehung von NGOs und Internationalen Organisation ist wichtig, da sie zentrale Akteure im Bereich der Hilfe für Flüchtlinge sind, jedoch in der Forschung oft nur unzureichend einbezogen werden. Wie auch heute gab es in der Vergangenheit zivilgesellschaftliche Initiativen und nationale sowie internationale Hilfsorganisationen, die diverse Unterstützungsleistungen für Geflüchtete organisierten, oft auch in Abstimmung und im Auftrag des Staates. Das Projekt bettet zudem die Ereignisse in Österreich in einen internationalen Kontext ein, denn Fluchtbewegungen sind globale, grenzüberschreitende Ereignisse. Ebenso wie die Suche nach Lösungen, so muss auch die Forschung zu Flucht und Migration über nationalstaatliche Grenzen hinausgehen und Akteur:innen jenseits politischer Entscheidungsträger:innen einbeziehen.
Ausgehenden von meinem Forschungsprojekt, werden im Folgenden einige zentrale Aspekte der österreichischen Flüchtlingspolitik seit 1945 dargelegt. Die vermittelten Inhalte sollen dabei helfen, aktuelle Diskurse über Flucht und Migration besser einordnen zu können.

Flucht nach Österreich - ein wiederkehrendes Phänomen

Blickt man in die Geschichte, so zeigt sich: Österreich war von jeher Ziel-, Transit- und Auswanderungsland für hunderttausende Menschen – und dies nicht erst seit 1945. Auch in den Jahrhunderten davor flohen Menschen vor Krieg und Verfolgung oder wanderten auf der Suche nach besseren Lebensbedingungen aus Österreich ab. In der Zwischenkriegszeit waren es Bewohner:innen des heutigen Burgenlands, die ihr Glück in den USA suchten (Strobl, 2015). Im Zuge des Ersten Weltkriegs kam es zu einer Fluchtbewegung galizischer Jüdinnen und Juden auf das Gebiet des heutigen Österreich, um nur zwei prominente regionalgeschichtliche Beispiele aufzugreifen (Ther, 2017).
Nach Ende des Zweiten Weltkriegs befanden sich um die 1,6 Millionen Vertriebene und ehemalige Zwangsarbeiter:innen, KZ-Häftlinge und Kriegsgefangene, in der Forschung generell als Displaced Persons zusammengefasst, im Land (Zahra, 2010). Auch wenn der „Eiserne Vorhang“ seit seiner Errichtung Ende der 1940er-Jahre als Barriere fungierte, so stellte Flucht aus kommunistischen Regimen ein Dauerphänomen dar. Österreich war hier auf Grund der geographischen Lage Erstasylland. Im Zuge der revolutionären Ereignisse in Ungarn flohen um die 180.000 Menschen nach Österreich, von denen der größere Teil weiterzog. In Folge des Einmarsches der Truppen des Warschauer Pakts 1968 in der Tschechoslowakei kamen rund 162.000 Personen, auch sie wanderten vornehmlich weiter. 1981 waren es Polinnen und Polen, die zu tausenden Schutz und Hilfe in Österreich suchten, als sich die politische und wirtschaftliche Krise zuspitze. Am Ende des Kalten Kriegs waren es 1989 um die 50.000 DDR-Bürger:innen, die über die österreichisch-ungarische Grenze in die Bundesrepublik Deutschland flohen. Und ebenfalls 1989 verstärkte sich eine seit Mitte der 1980er-Jahre stattfindende Fluchtbewegung von Rumän:innen vor politischer Verfolgung und den blutigen Unruhen am Ende des Ceaușescu-Regimes (Graf & Knoll, 2017). 2015 war also nicht das erste Mal, dass größere Gruppen an Menschen Österreich erreichten. Vielmehr ist Flucht und Migration eine Konstante der österreichischen Geschichte, wie die angeführte Auswahl verdeutlicht.

Aufnahme- oder Transitland? Zur Ausrichtung österreichischer Asyl- und Flüchtlingspolitik

Betrachtet man Österreichs Flüchtlingspolitik in der Zweiten Republik, so lassen sich zwei wesentliche Trends erkennen. Österreich sah sich selbst zuallererst als Erstaufnahme- und Transitland und nicht als neue Heimat für Flüchtlinge. Man forderte internationale Unterstützung und die Aufnahme in anderen Ländern. Österreich sei zu klein für dauerhafte Lösungen und leiste mit der kurzfristigen Unterstützung bereits viel, war ein wiederkehrendes Argument.
Zum anderen wurden die Hilfe für Flüchtlingen aus kommunistischen Ländern als außenpolitisches Mittel eingesetzt. Insbesondere die Fluchtbewegung aus Ungarn 1956 und deren weltweite mediale Öffentlichkeit wurden dazu genutzt ein neues, auf humanitären Grundsätzen aufbauendes Österreich-Bild zu schaffen. Sie zu unterstützen passte zur außenpolitischen Ausrichtung der jungen, unabhängigen Republik, da sie gemäß der Blockbildung USA-Sowjetunion im Kalten Krieg die Überlegenheit des „Westens“ demonstrierten. Ein Jahr nach Unterzeichnung des Staatsvertrags 1955 konnte so trotz Verpflichtung zur Neutralität eine Bindung an den „Westen“ verdeutlicht werden. Damit war der Mythos vom humanitären Österreich geboren, auch wenn die Hilfsleistungen nur temporär sein sollten. Bis Anfang der 1980er-Jahre war die internationale Aufnahmebereitschaft groß. Weiterreise und Grenzschließungen waren zwei maßgebliche Gründe, warum sich die Situation in Österreich in allen untersuchten Fluchtbewegungen rasch wieder entspannte.

Die Rolle von Hilfsorganisationen

Maßgeblich zur Entlastung trugen auch die Tätigkeiten und finanziellen Zuwendungen nationaler und internationaler Hilfsorganisationen, wie Rotes Kreuz, UNHCR oder Caritas, bei. Sie versorgten Flüchtlinge in den Unterkünften, organisierten die Weiterreise und halfen bei der Integration. 1956 betreute das Rote Kreuz zweit Drittel aller Flüchtlingslager in Österreich im Auftrag der Republik (Liga der Rotkreuzgesellschaft, 1957). Der UNHCR finanzierte in den 1950er- und 1960er-Jahren Wohnbauprojekte in Österreich, um jenen Flüchtlingen, die blieben, die Möglichkeit zu geben, sich dauerhaft außerhalb von Lagern niederzulassen. Dies war ein wesentlicher Beitrag, damit vor allem die Situation der Nachkriegs- und Ungarn-Flüchtlinge dauerhaft gelöst werden konnte.

Die Trendwenden der 1980er-Jahre

Das auf Transit ausgerichtete System Österreichs geriet am Beginn der 1980er ins Stocken, auch wenn man weiterhin daran festhielt. Globale politische und wirtschaftlichen Veränderungen ließen die Aufnahmebereitschaft der internationalen Staatengemeinschaft sinken. Die beiden Erdölkrisen 1973 und 1979 verringerten die Suche nach Arbeitskräften und damit auch Weiterreisemöglichkeiten für Geflüchtete. Diese globalen Veränderungen spürten die 1981 nach Österreich kommenden Polinnen und Polen, die als reine „Wirtschaftsflüchtlinge“ betrachtet wurden. Wurde 1956 und 1968 Flüchtlingen durch die Bundesregierung noch kollektiv Asyl gewährt, da es ausreichte aus einem kommunistischen Land zu kommen, so genossen Polinnen und Polen dieses Privileg nicht mehr. Aufnahmebereitschaft ist immer auch an einen konkreten politischen Willen gebunden. In den 1980ern verschob sich die Unterstützung zur „Hilfe vor Ort“. Man war eher bereit, Polinnen und Polen im Land zu helfen, als sie in Österreich aufzunehmen.
Der Fall des „Eisernen Vorhangs“ am Ende des Kalten Kriegs 1989 führte europaweit zum Erstarken der Angst vor einer „Massenemigration“ aus dem „Osten“, was die Ablehnung von Flüchtlingen förderte. In Europa und Österreich fragte man sich: Würde sich nun der gesamte „Ostblock“ in Bewegung setzen? Vor diesem Hintergrund läutete die Flucht von Rumäninnen und Rumänen 1989/90 eine endgültige Trendwende im Umgang mit Flucht und Migration in Österreich ein (Volf, 1995). In ihrer Ablehnung manifestierte sich die Angst vor einem ungeregelten Zuzug aus dem „Osten“. Ebenso wie Polinnen und Polen wurden rumänische Staatsbürger:innen als „Wirtschaftsflüchtlinge“ betrachtet. Jedoch verstärkten sich mit dem Fall des „Eisernen Vorhangs“ die auf Sicherheitsrisiken ausgerichteten Diskussionen um Flucht und Migration (Bade, 2000). Rumänische Flüchtlinge wurden als „Vergewaltiger“ und „Kriminelle“ dargestellt. Man Unterschied zwischen Hilfe vor Ort und Aufnahme in Österreich. Erste leiste man gerne, zweite stieß auf Unverständnis, da nach Ende des Regimes die Heimat wiederaufgebaut werden sollte, so der allgemeine Tenor. Die Folge waren Grenzkontrollen an der österreichisch-ungarischen Grenze durch das österreichische Bundesherr und eine Verschärfung des Asylrechts 1991.

Wiederkehrende Ablehnungsmuster

Flüchtlinge, die nach Österreich kamen, waren stets von ähnlichen Ablehnungsmustern betroffen und diese unterscheiden sich kaum von jenen, mit welchen Flüchtlinge heute konfrontiert sind. Bereits 1956 wurden ungarische Flüchtlinge als „undankbar“ und „parasitär“ bezeichnet und Kritik geäußert, dass sie im Kaffeehaus verkehren und einen gratis Fahrschein bekommen. Als deutlich wurde, dass einige in Österreich bleiben würden und hier zu Konkurrenten am Arbeits- und Wohnungsmarkt wurden, verstärkte dies Ressentiments (Zierer, 1995). Polnische und rumänische Flüchtlinge sowie Asylwerber aus Jugoslawien Ende der 1950er-Jahre wurden als „Wirtschaftsflüchtlinge“ betrachtet. Rumäninnen und Rumänen wurden von einem großen Teil der österreichischen Bevölkerung als kriminell betrachtet, Männer wurden kollektiv als „potenzielle Triebtäter“ verunglimpft (Matuschek, Wodak & Januschek, 1995). Im März 1990 demonstrierten die Bewohner:innen der Gemeinde Kaisersteinbruch gegen die Unterbringung rumänischer Flüchtlinge in einer dortigen Kaserne.
Damit zeigt sich: Die seit 2015 häufig angewendete Argumentation, allein der religiöse und kulturelle Hintergrund der Flüchtlinge aus Afghanistan oder Syrien sei für einen Teil der österreichischen Bevölkerung Grund für die ablehnenden Einstellung, ist so nicht haltbar. Rassistischen Anfeindungen und Vorurteilen waren auch jene ausgesetzt, die aus einem unmittelbaren Nachbarland nach Österreich flohen. Weniger ausgeprägt fiel die Ablehnung dann aus, wenn sich der mediale Diskurs auf die Weiterreise fokussierte und die Flüchtlinge tatsächlich nur wenige Monate im Land blieben, so geschehen bei Flüchtlingen aus der Tschechoslowakei 1968 und der DDR 1989.

Zum Mehrwert von Flucht und Migration

Europa und Österreich wären heute nicht das, was sie sind, ohne Migrationsbewegungen. Für den Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg und den Nachkriegsboom waren Wanderarbeiter:innen zentral (Gatrell, 2019). Nicht übersehen darf man zudem den kulturellen und gesellschaftlichen Gewinn, den die grenzüberschreitende Auseinandersetzung mit sich bringt. Flucht und Migration sind wesentliche Bestandteile der österreichischen und europäischen Geschichte und haben diesen Kontinent über viele Jahre positiv geprägt.
Ein Blick in die Geschichte zeigt: Fluchtbewegungen ähneln sich, sind wiederkehrende Phänomen und mit Herausforderungen für das aufnehmende Land verbunden. Was ein Blick zurück aber auch zeigt: Die vermeintlichen Probleme lassen sich lösen und in der Langzeitperspektive ist das auch immer geschehen. Dazu braucht es Mut, Initiative, Solidarität und Zusammenhalt.